君澤君視角 | 淺論科學(xué)決策原則在政府投資項目中的落實-ESG跨境

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政府投資，是指在中國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動，包括新建、擴建、改建、技術(shù)改造等。因此，政府投資項目與一般投資項目不同，它是以政府財政基本建設(shè)資金為投資主體，主要集中在為社會提供公共產(chǎn)品（即為公共事業(yè)所需的非盈利）的項目，項目普遍具有投資大、風(fēng)險大、影響大，管理程序嚴(yán)格，社會輿論普遍關(guān)注的特點。

01

科學(xué)決策原則是法定要求

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政府投資項目的決策是政府投資的前提，決策行為直接關(guān)系到政府投資項目預(yù)期結(jié)果的實現(xiàn)和公眾的切身利益，如果決策不科學(xué)，那么決策失誤就會增加，進(jìn)而導(dǎo)致決策風(fēng)險的發(fā)生?？茖W(xué)決策也稱理性決策，是相對經(jīng)驗決策而言的?？茖W(xué)決策是指在科學(xué)的決策理論指導(dǎo)下，以科學(xué)的思維方式，應(yīng)用各種科學(xué)的分析手段與方法，按照科學(xué)的決策程序進(jìn)行的符合客觀實際的決策活動。

無論是國家層面還是地方政府就規(guī)范政府投資行為都出臺了相應(yīng)的法規(guī)，1993年公布的《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》是首次規(guī)定科學(xué)決策原則的法律，而2019年7月1日起施行的《政府投資條例》（國令第712號，以下簡稱《條例》）是首次規(guī)定科學(xué)決策原則的行政法規(guī)。

（一）科學(xué)決策的體制和機制

對于政府投資決策的體制和機制，《條例》主要從四個方面作了規(guī)定：

1、確定政府投資的投向。

2、明確政府投資資金的來源以及對資金的約束。

3、明確政府投資的方式。

4、明確了政府投資主管部門和其他有關(guān)部門依照條例和本級人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，履行相應(yīng)的政府投資管理職責(zé)。

（二）科學(xué)決策的方法

《條例》明確了政府投資決策需要統(tǒng)籌考慮的五個要素：一是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃；二是中期財政規(guī)劃；三是國家宏觀調(diào)控政策；四是財政收支狀況；五是不同項目和不同類型的政府投資資金。

在投資之前對擬投資項目有關(guān)的自然、社會、經(jīng)濟、技術(shù)等進(jìn)行調(diào)研、分析、比較以及預(yù)測建成后的社會經(jīng)濟效益，在此基礎(chǔ)上，綜合論證項目建設(shè)的必要性，財務(wù)的盈利性，經(jīng)濟上的合理性，技術(shù)上的先進(jìn)性和適應(yīng)性以及建設(shè)條件的可能性和可行性，從而為投資決策提供科學(xué)依據(jù)。

（三）中介服務(wù)機構(gòu)、專家、公眾在科學(xué)決策中的作用

在政府投資的審查環(huán)節(jié)，《條例》明確規(guī)定，對社會經(jīng)濟發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項目，投資主管部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在中介服務(wù)機構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上做出是否批準(zhǔn)的決定。

在后評價環(huán)節(jié)，《條例》規(guī)定，投資主管部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定委托中介服務(wù)機構(gòu)，對有代表性的已經(jīng)建成的政府投資項目，進(jìn)行評價。評價方式包括參與項目建議書，可行性研究報告、初步設(shè)計、專題報告的編制，前期工作文件的評議、論證，以及對報送政府審批項目進(jìn)行評估等。

《條例》關(guān)于中介服務(wù)機構(gòu)、相關(guān)專家和公眾參與的規(guī)定，為發(fā)揮“智囊團(tuán)”在決策中的作用提供了法律依據(jù)。專業(yè)人員參與政府投資項目決策主要有兩種，一種是法定參與，《條例》明確規(guī)定在前期工作、政府審批和后評價環(huán)節(jié)中應(yīng)有中介機構(gòu)和專家參與；另一種是自由參與。信息公開制度為包括專家在內(nèi)的公眾自由參與項目，對政府投資項目提出意見和建議提供了可能。

（四）現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和科學(xué)方法的運用

以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托的在線審批監(jiān)管平臺體現(xiàn)了現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和科學(xué)方法在政府投資項目科學(xué)決策中的運用。《條例》第10條及第28條明確了通過投資項目在線審批監(jiān)管平臺實現(xiàn)政府投資項目信息共享，采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監(jiān)督檢查。通過信息技術(shù)在政府投資項目管理中的應(yīng)用，提高信息公開程度，極大地方便了相關(guān)方參與項目、提出意見和反饋信息，促進(jìn)了政府科學(xué)決策。

02

如何落實科學(xué)決策原則

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從公開的媒體報道中，不乏因政府決策失誤導(dǎo)致項目發(fā)生風(fēng)險甚至投資失敗、造成巨大的資源浪費和經(jīng)濟損失的案例。例如，2014年5月12日《法治日報》報道：“浙江省杭州市就九峰礦區(qū)擬建垃圾焚燒廠項目未進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，引發(fā)鄰避效應(yīng)，導(dǎo)致群體事件發(fā)生?！彬v訊網(wǎng)報道：“珠海有軌電車1號線于2013年正式動工，項目約8.9公里的路程，耗資26億元，2017年10月正式運營，2021年1月停運，運營不到4年，將被拆除。據(jù)珠海有軌電車《工程可研報告》預(yù)測，項目每日每公里運力強度是7700人次，但截至2020年底，其實際運行結(jié)果為每日每公里372人次，僅為預(yù)測客流強度的二十分之一。2017年至2020年運營期間，有軌電車1號線財政補貼撥款超過1.7億元，電車運營出現(xiàn)嚴(yán)重虧損。” 這些項目出現(xiàn)問題主要是因為沒有保障市民的知情權(quán)、參與權(quán)，項目決策者主觀隨意性大，不因地制宜，不全盤考慮規(guī)劃，對項目的各種風(fēng)險因素沒有充分評估，歸根結(jié)底是沒有遵守科學(xué)決策的原則。

筆者認(rèn)為，要實現(xiàn)科學(xué)決策，關(guān)鍵在決策思維、決策程序和決策主體責(zé)任三個方面實現(xiàn)根本的轉(zhuǎn)變。

（一）依據(jù)信息數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)變決策思維

由于大數(shù)據(jù)技術(shù)的高速發(fā)展，通過數(shù)據(jù)分析形成大數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策，將決策中可能涉及的各個影響因素進(jìn)行分解和量化，用量化的結(jié)果作為決策的依據(jù)，這是科學(xué)決策的重要依據(jù)，是對更多地依靠主觀思維的傳統(tǒng)經(jīng)驗決策的提升轉(zhuǎn)變。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的更廣泛深入的應(yīng)用，政府投資項目的決策應(yīng)該從過去的經(jīng)驗驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)榇髷?shù)據(jù)驅(qū)動的決策。

（二）遵循《條例》要求，規(guī)范決策程序

根據(jù)《條例》第9條的規(guī)定，在項目決策階段，項目單位應(yīng)做好以下工作，防范風(fēng)險。

1、項目前期的深入調(diào)研

政府投資項目的提出，往往都有其特定的政治、經(jīng)濟或社會生活背景。從簡單而抽象的建設(shè)意圖到具體復(fù)雜的工程建成，離不開項目策劃，而前期調(diào)研又是項目策劃的基礎(chǔ)性工作。項目項目單位應(yīng)該深入項目擬建地點進(jìn)行調(diào)查研究，探討項目的必要性與可行性。通過調(diào)查研究和召開專家論證會、相關(guān)部門辦公會等形式反復(fù)討論，項目的建設(shè)輪廓進(jìn)一步清楚，必要性和可行性進(jìn)一步明確，為項目的科學(xué)決策提供依據(jù)。

2、項目立項審批的合規(guī)性審查

政府投資項目的立項應(yīng)符合以下基本要求：項目應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一的原則，實行全面規(guī)劃、合理布局、綜合管理、配套建設(shè)；符合國家產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、土地供應(yīng)政策和市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；符合國家法律法規(guī)的其他相關(guān)要求。

《條例》第11條明確規(guī)定投資主管部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)對對“項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計及投資概算”進(jìn)行合法性審查。

3、項目規(guī)劃審批的合規(guī)性審查

如果政府投資項目是建設(shè)工程類項目，還應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃審批。政府投資規(guī)劃審批制度，是城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門實施行政許可的重要環(huán)節(jié)，具體包括對“一書兩證”審批和工程設(shè)計方案合法性審查。

“一書兩證”，即《建設(shè)工程選址意見書》《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門審定，許可建設(shè)各類工程的法律憑證。

4、委托出具社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，是指與人民群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設(shè)項目、與社會公共秩序相關(guān)的重大活動等重大事項在制定出臺、組織實施或?qū)徟鷮徍饲?，對可能影響社會穩(wěn)定的因素開展系統(tǒng)的調(diào)查，科學(xué)的預(yù)測、分析和評估，制定風(fēng)險應(yīng)對策略和預(yù)案。旨在有效規(guī)避、預(yù)防、控制重大事項實施過程中可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險，確保重大事項順利實施。

鑒于政府投資項目對社會影響重大，往往涉及民生、環(huán)境、區(qū)域發(fā)展等重大事項。項目單位應(yīng)委托中介機構(gòu)幫助政府出具社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告。

5、委托出具法律意見書

法律意見書是律師提供法律服務(wù)的一種綜合性書面文件，其內(nèi)容包括向項目咨詢者提供法律依據(jù)、法律建議以及解決問題的方案，為咨詢者的決策提供具體、明確、可靠的參考意見。

（三）完善中介機構(gòu)、專家、公眾等參與決策的機制

政府投資項目的決策程序中，中介機構(gòu)起著重要的作用。因此，一方面在制度上要嚴(yán)肅項目決策程序，明確各相關(guān)機構(gòu)在決策程序中的責(zé)任；另一方面，要重點規(guī)范中介機構(gòu)，要與中介機構(gòu)的咨詢水平、信譽掛鉤，對中介機構(gòu)的服務(wù)實行政府采購。

制定完整的專家評議政府投資項目管理辦法，對項目評議的啟動、評議程序、專家選擇、專家意見要求等做出規(guī)定，防止專家評議流于形式。

建立公眾參與公共領(lǐng)域政府投資項目的配套制度。公眾參與在政府投資項目決策過程，不僅可以減少因政策問題給工程建設(shè)帶來的各種干擾，而且公眾參與的普遍性與有效性關(guān)乎現(xiàn)代政治的進(jìn)程。因此，真正發(fā)揮公眾參與政府投資項目的作用，應(yīng)就公眾參與的時點、公眾參與的方式、可參與公眾的范圍、公眾意見的收集和反饋等建立配套制度。

（四）明確決策主體責(zé)任，建立決策失誤追究機制

首先，必須明確各相關(guān)決策主體的責(zé)任。對于中介咨詢機構(gòu)，必須要保證咨詢報告的真實、客觀與科學(xué)；對于咨詢報告的委托部門，必須要保證向咨詢機構(gòu)提供有關(guān)基礎(chǔ)資料的真實性；對于項目的上報單位或部門，必須要保證上報資料的真實性；對于決策或項目審批部門，必須按照國家建設(shè)程序，根據(jù)國家的相關(guān)決策依據(jù)，進(jìn)行科學(xué)的項目審批與決策。

針對不同部門的特點，建立不同的處罰與責(zé)任追究制度。對于中介機構(gòu)，根據(jù)問題的嚴(yán)重程度，可分別進(jìn)行經(jīng)濟懲罰，降級或吊銷機構(gòu)與相關(guān)人員執(zhí)業(yè)資格，追究負(fù)責(zé)人刑事責(zé)任等；對于項目上報部門或使用部門，應(yīng)針對具體辦事人員以及負(fù)責(zé)人進(jìn)行必要的行政處分，并需投資主管部門與人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門聯(lián)合實施；對于決策或?qū)徟鷻C構(gòu)的責(zé)任追究，也應(yīng)以行政處罰為主。

其次，建立決策失誤追究機制。具體由上級行政管理機構(gòu)或?qū)徲?、紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)等負(fù)責(zé)。

結(jié)論

綜上所述，政府投資事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，涉及到社會公眾的切身利益。政府投資項目的決策是基礎(chǔ)，如果項目決策不科學(xué)，沒有充分估計考慮各種風(fēng)險因素，從而導(dǎo)致項目失敗，給國家或地區(qū)造成沉重的財政負(fù)擔(dān)，社會影響惡劣、毀損政府形象，同時給資源環(huán)境造成破壞污染，甚至是整個生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重失衡。所以，政府投資項目能否實現(xiàn)科學(xué)決策直接關(guān)系到項目能否順利推進(jìn)、實現(xiàn)政府的投資目標(biāo)。

邱小飛

北京市君澤君（珠海）律師事務(wù)所 執(zhí)行合伙人

郵箱：qiuxiaofei@junzejun.com

邱小飛律師先后就讀中南財經(jīng)政法大學(xué)、武漢大學(xué)、澳門大學(xué)，獲法學(xué)博士學(xué)位。長期從事行政法律、基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)與建設(shè)工程等領(lǐng)域法律實務(wù)，為地方政府的重大投資項目提供全過程法律服務(wù)。

歷任珠海市行政復(fù)議委員會非常任委員，珠海仲裁委員會仲裁員，華南國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會（深圳國際仲裁院）仲裁員，珠海市人大、政府法律顧問，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法律碩士生導(dǎo)師。

編著有《對外貿(mào)易法理論與實務(wù)》，公開發(fā)表《試論有限責(zé)任公司未出資股東的資格認(rèn)定》《行政壟斷問題研究》《土地權(quán)與農(nóng)民土地權(quán)益保障研究》《律師執(zhí)業(yè)尊嚴(yán)保障研究--以澳門律師執(zhí)業(yè)規(guī)范為參照》等論文。

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