中美觀察 | 中國如何應對美國的金融制裁？【走出去智庫】-ESG跨境

走出去智庫觀察

日前，特朗普簽署“香港自治法”，并表示美方將終止香港的特殊待遇，引發(fā)人們對香港的國際金融中心地位不保的擔憂，甚至猜測美國有可能利用SWIFT將中國排除在國際收付清算體系之外。

走出去智庫（CGGT）觀察到，特朗普上臺后，將中美關系由“合作伙伴關系”定義為“戰(zhàn)略競爭對手關系”，中美摩擦也從經(jīng)貿(mào)領域不斷向科技和金融領域發(fā)展，未來不能排除美國利用美元在全球貨幣體系中的絕對優(yōu)勢地位對中國施壓甚至實施金融制裁的可能。

針對美國對華政策及相關措施，走出去智庫（CGGT）特約法律專家、北京大成總部高級合伙人蔡開明律師團隊每天進行跟蹤分析，并發(fā)布《出口管制、經(jīng)濟制裁、數(shù)據(jù)保護、貿(mào)易救濟、反商業(yè)賄賂快訊》，如有需要可在智庫公眾號后臺留言。

中國如何應對美國的金融制裁？今天，走出去智庫（CGGT）刊發(fā)第一財經(jīng)研究院的文章，供關注美國金融制裁的讀者參考。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

點評及研判

1、除了貿(mào)易、科技，金融領域正在進入中美博弈的核心領域。在過去的幾十年中，金融制裁已經(jīng)成為美國實施經(jīng)濟制裁的主要手段。美國金融制裁依托于美元全球主流貨幣的地位，以及圍繞美元地位建立的全球美元清算系統(tǒng)。全球美元清算系統(tǒng)主要包括Fedwire（聯(lián)邦儲備通信系統(tǒng)）、CHIPS（紐約清算所同業(yè)支付清算系統(tǒng)）和SWIFT（環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會）。

2、從法律層面來看，美國金融制裁是以《聯(lián)合國憲章》為名義上的支撐，以成文法、總統(tǒng)決議及財政部等部門規(guī)章為核心支撐，以州政府法規(guī)等為補充支撐的金融制裁法律體系。從組織架構(gòu)來看，美國的金融制裁的決策者為總統(tǒng)和國會；執(zhí)行管理者為美國聯(lián)邦政府的國務院、財政部以及其他部門（包括司法部、商務部等）；金融機構(gòu)為主要的實施渠道。

3、美國金融制裁的主要手段包括：凍結(jié)資產(chǎn)、凍結(jié)或取消援助款項、切斷美元獲取能力和使用美元渠道、禁止全球金融機構(gòu)與受制裁對象進行交易、制裁對方金融體系（包括中央銀行）。清單體系、長臂管轄權、二級制裁、50%原則、國內(nèi)法大于國際法、難以推翻和制裁政策持續(xù)時間長是美國金融制裁的主要特點。

4、7月14日，特朗普簽署《香港自治法》，按照該法案，美將對香港國安法相關的個人、實體以及有業(yè)務往來的金融機構(gòu)進行制裁。按相關程序，美國國務卿在法案生效后90天內(nèi)及未來每年提交報告列明被制裁的的機構(gòu)和個人，其后30天后、60天內(nèi)由財政部列出仍與這些相關機構(gòu)或個人在“知情”下有“重大交易”的外國金融機構(gòu)。可以預期，在民調(diào)支持日益落后，選情出現(xiàn)巨大不確定性的背景下，特朗普政府將把制裁的時間、力度和范圍的裁量充分服務于其大選進程；當然，他也會面臨各方強硬派的壓力。

5、針對輿論熱議的美國將通過SWIFT將中國完全隔離于美元系統(tǒng)之外的金融制裁，我們認為，除非中美兩國進入“熱戰(zhàn)”狀態(tài)，否則其可能性微乎其微。而戰(zhàn)爭狀態(tài)，是全世界各方都必須避免的極端紅線。同時，去年8月，SWIFT正式在北京成立其全資中國法人機構(gòu)，繼美元、歐元之后，人民幣是SWIFT接受的第三個國際貨幣。也就是說，中國無需所謂“長臂管轄”，也可以對SWIFT的商業(yè)存在進行干預。

6、不過，鑒于當前全球金融現(xiàn)狀，中國還難以抵御美國金融制裁。短期看，因特定借口對有限的中國機構(gòu)、個人進行單點金融制裁是美國更可能的選擇。美國針對中國實施金融制裁的工具包括限制被制裁的中國金融機構(gòu)進行美元結(jié)算，或是限制金融機構(gòu)與被制裁非金融實體和個人進行業(yè)務往來，等等。美國還可能出臺更多限制資金流入中國的措施，包括將中國公司從美國交易所摘牌、限制政府養(yǎng)老基金投資中國市場、限制中國股票/債券進入相關指數(shù)、下調(diào)中國企業(yè)信用評級和限制對中國的直接投資，等等。

7、從長期看，美國對中國采取更為廣泛的金融制裁行動風險不容小覷。中國應將金融、貿(mào)易和技術通盤考量，短期內(nèi)積極管理中美關系的風險點，避免過度反應；中期在民主黨可能獲勝的背景下，重建雙方作為不同制度和意識形態(tài)的“競爭對手”的基本互信，在博弈和競爭的主流中，避免兩敗俱傷的對抗。

8、為了應對美國對中國實施金融制裁的具體風險，中國應當從以下三個層面來應對。首先是認清雙方實力對比，保持對美多層面溝通和施加影響，其次是在全球范圍建立更廣泛的利益共同體并支持更多元化的全球秩序建立，第三是加速人民幣國際化、擴大CIPS人民幣支付結(jié)算體系的國際使用，加速推出跨境的中國央行數(shù)字貨幣。具體政策建議如下：

●進一步加強對美溝通，加強與其他國家的多邊合作，特別是與歐盟的合作，增加美國對中國實施金融制裁的成本和難度。歐盟與美國在金融制裁方面存在著重大的理念差異，有過反復的博弈，更有著自身的利益訴求，中國與歐盟加強相關合作能在幫助中國創(chuàng)造更為有利的外部環(huán)境。

●支持獨立于美國管轄范圍外的全球金融基礎設施建設，特別是新興的全球支付清算系統(tǒng)。2019年1月31日英國、法國和德國宣布建立“支持貿(mào)易往來工具”（INSTEX），新加坡也在積極嘗試運用區(qū)塊鏈技術建設新的國際收付清算系統(tǒng)。中國應當加強與這些嘗試的交流與合作，積極推動更多元化的全球金融市場體系建設。

●在美元將長期走弱的大背景下，中國應下決心加快人民幣國際化進程，依托上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)和海南自貿(mào)港，推進跨境自由收付，擴大全球性人民幣支付清算系統(tǒng)CIPS的國際使用，并適時推出跨境使用的中國央行數(shù)字貨幣（CBDC），構(gòu)建數(shù)字貨幣的全球新金融生態(tài)。

●加強與國際貨幣基金組織（IMF）、國際清算銀行和世界銀行等機構(gòu)的溝通與合作，強化這些機構(gòu)對于中國改革和制度的信心。

美國金融制裁的主要模式和影響

雖然在過去的幾個月中，中美對立呈現(xiàn)愈演愈烈的態(tài)勢，從貿(mào)易摩擦擴大至針對特定區(qū)域、實體和個人的制裁。除了貿(mào)易、科技，金融正在進入中美博弈的核心領域。雖然關閉領館的行動令人吃驚，引發(fā)極大關注，但就經(jīng)濟全局的實質(zhì)性效果而言，金融制裁影響尤甚。

2020年5月29日，特朗普在白宮新聞發(fā)布會上表示，美國“將采取行動，取消香港作為中國一個單獨的海關和旅游地區(qū)所享有的優(yōu)惠待遇”，并將制裁“有損香港自治”的官員、暫停被認定為有損美國國家安全的中國學生入境。6月29日，中國外交部發(fā)言人趙立堅表示：針對美方對中方有關涉港官員等實施簽證限制，中方?jīng)Q定對在涉港問題上表現(xiàn)惡劣的美方人員實施簽證限制。2020年7月9日，美國務卿蓬佩奧發(fā)表聲明稱,將部分新疆當?shù)氐墓賳T列入制裁名單。2020年7月13日，中國外交部發(fā)言人華春瑩在例行記者會上宣布，中方?jīng)Q定自即日起對美國“國會-行政部門中國委員會”以及美國國務院國際宗教自由無任所大使布朗巴克，聯(lián)邦參議員盧比奧、克魯茲，聯(lián)邦眾議員史密斯實施相應制裁。2020年7月14日，特朗普簽署法規(guī)將對“協(xié)助限制香港自治”的中國實體和個人實施制裁。他同時表示，已簽署行政命令結(jié)束給予香港的特殊待遇。

在美國現(xiàn)有的制裁體系中，金融制裁是最重要的工具之一。因此，充分研究美國金融制裁的現(xiàn)狀，研判未來美國對中國實行金融制裁的可能性及方式，并應對未來可能出現(xiàn)的金融制裁有著重要意義。

一、美國經(jīng)濟制裁的金融化趨勢、法律框架和運作方式

經(jīng)濟制裁一直是一項重要的外交政策工具，被視為是介于戰(zhàn)爭和和平的中間手段。在經(jīng)濟上占據(jù)優(yōu)勢地位的國家或者是國際機構(gòu)往往會利用經(jīng)濟制裁達到某些目標，包括反對恐怖主義、禁毒、防止核擴散、促進民主和人權保護、解決爭端、保護網(wǎng)絡安全，以及其他特殊的目的。相對于發(fā)動戰(zhàn)爭，經(jīng)濟制裁成本更低、風險更小、容錯性更高（容易撤回），決策往往更為迅速，當年伊拉克入侵科威特的第四天聯(lián)合國安理會就通過了經(jīng)濟制裁，而直到數(shù)月后才授權武力干預。

在美國成為全球最強大的國家之后，一直通過運用經(jīng)濟制裁等多種手段實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標。經(jīng)濟制裁的形式包括：旅行禁令、資產(chǎn)凍結(jié)、武器禁運、資本約束（capital restraints）、減少援助以及貿(mào)易限制等。

圖1 ?經(jīng)濟制裁可以由國際機構(gòu)/國家發(fā)起

來源：美國財政部、歐盟委員會

1.美國經(jīng)濟制裁金融化的背景和工具

經(jīng)濟制裁是指制裁發(fā)起方（一國或數(shù)國）通過依靠自身經(jīng)濟實力對被制裁方在經(jīng)濟上采取的懲罰措施，也包括強迫其他各方做出相應選擇（二級制裁）。經(jīng)濟制裁的目的除了單純的懲罰，更多是讓被制裁方做出妥協(xié)，包括改變其行為、政策和制度，甚至是推翻政府，迫使進行政體改革。

制裁發(fā)起方往往會利用自身最具優(yōu)勢的方式展開行動。在過去幾十年，美國經(jīng)濟制裁越來越呈現(xiàn)出金融化的趨勢，這與美國相對優(yōu)勢的轉(zhuǎn)變和金融信息技術的發(fā)展有著密不可分的關系。

在過去幾十年美國經(jīng)濟體量相對優(yōu)勢有所下降，而在金融領域的相對優(yōu)勢依然牢固，甚至有所加強。同時，信息技術的發(fā)展讓所有的金融交易可以被迅速的監(jiān)測，從而為美國實施金融制裁創(chuàng)造了基礎條件。美國金融優(yōu)勢的主要體現(xiàn)是美元全球主流貨幣的地位，以及圍繞美元地位建立的全球美元清算系統(tǒng)。全球美元清算系統(tǒng)主要包括以下三個部分：

·Fedwire（聯(lián)邦儲備通信系統(tǒng)）：美國全國性的電子付款清算系統(tǒng)，由資金轉(zhuǎn)移系統(tǒng)和簿記證券系統(tǒng)組成，資金結(jié)算和證券交易可以同步進行，不僅提供大額資金支付功能，還具有清算功能。

·CHIPS（紐約清算所同業(yè)支付清算系統(tǒng)）：全球最大私營美元交換系統(tǒng)，具備凈額高效清算系統(tǒng)和日清實時全額支付系統(tǒng)的特點。

·SWIFT（環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會）：國際銀行同業(yè)間的國際合作組織，大多數(shù)國家大多數(shù)銀行已使用SWIFT系統(tǒng)，該系統(tǒng)為銀行的結(jié)算提供了安全、可靠、快捷、標準化、自動化的通訊業(yè)務。

圖2 ?美元銀行間結(jié)算系統(tǒng)運行方式

來源：第一財經(jīng)研究院整理

另外，美國希望在發(fā)起制裁的時候能夠建立更為廣泛的制裁同盟，從而發(fā)揮最大的制裁效果，所以在工具選擇時往往需要關心其他盟國，特別是歐洲國家的感受。相對于貿(mào)易限制等打擊面過大的工具，金融制裁能盡可能減少相關行動的人道主義問題，所以更容易得到多方的認可。所以在“911”事件后，美國開始在金融制裁方面投入了更多資源和技術，去追蹤其他個人、機構(gòu)和國家的金融活動。

2. 美國的金融制裁法律框架

從法律層面來看，美國金融制裁是以《聯(lián)合國憲章》為名義上的支撐，以成文法、總統(tǒng)決議及財政部等部門規(guī)章為核心支撐，以州政府法規(guī)等為補充支撐的金融制裁法律體系。從聯(lián)邦層面，主要的相關法律如下：

·《國際緊急經(jīng)濟權力法》（International Emergency Economic Powers Act）

·《國家緊急狀態(tài)法》(International Emergency Economic Powers Act )

·《愛國者法案》（USA Patriot Act）

·《國防授權法》(National Defense Authorization Act)

·針對不同制裁目標的具體法案，如：《對敵貿(mào)易法案》、《香港自治法案》、《伊拉克制裁法案》、《伊朗制裁法案》、《古巴民主法案》、《國際安全和發(fā)展合作法案》等

按照《國際緊急經(jīng)濟權力法》與《國家緊急狀態(tài)法》，美國總統(tǒng)與美國財政部分擔金融制裁的決定權與執(zhí)行權。當美國總統(tǒng)認為國際上出現(xiàn)某一局勢或者發(fā)生的某一事件對美國的國家安全、外交政策和經(jīng)濟利益構(gòu)成“非同尋常的威脅”時，便可根據(jù)上述法律的授權和定義，在國會的批準下宣布進入應對威脅的緊急狀態(tài)，從而采取對相關國家、實體、組織或特定群體和個人相應的制裁措施。

《愛國者法案》以防止恐怖主義為根本目的，擴張了美國財政部部長的權限，賦予其在控制、管理金融流通活動，尤其是針對境外人士或與政治實體有關的金融活動的權力。同時，該法案還賦予美國總統(tǒng)在認定國家己經(jīng)或即將遭受恐怖主義襲擊時沒收與凍結(jié)有關人員的金融資產(chǎn)、限制其金融活動的相關權力。

《國防授權法》是美國政府每一財政年度由國會通過，并由總統(tǒng)批準頒布的關于國防經(jīng)費預算以及具體國防職權行使的法律。其內(nèi)容隨著美國歷年國家利益的變動而發(fā)生相應的調(diào)整，有許多與金融制裁緊密相關的條文。《2012年國防授權法》首次明確了對存在違反美國貿(mào)易制裁措施的重大交易（significant transaction）的非美國實體，即使相關交易不存在任何美國連接點，仍可額外施加制裁，迫使相關非美國實體在制裁國家市場和美國市場及供應鏈服務中做出選擇，即所謂的二級制裁（Secondary sanctions）。

3.美國金融制裁運作方式及其特征

美國金融制裁的主要手段包括：凍結(jié)資產(chǎn)、凍結(jié)或取消援助款項、切斷美元獲取能力和使用美元渠道、禁止全球金融機構(gòu)與受制裁對象進行交易、制裁對方金融體系（包括中央銀行）。

從組織架構(gòu)來看，美國的金融制裁的決策者為總統(tǒng)和國會；執(zhí)行管理者為美國聯(lián)邦政府的國務院、財政部以及其他部門（包括司法部、商務部等），而金融機構(gòu)為主要的實施渠道。

在決策層面，一般而言總統(tǒng)擁有實質(zhì)性權利，在實施過程中具有一定自由裁量權，并可自主發(fā)布制裁相關的行政命令（EO）（援引相關法律給予的權利）。比如2018年6月特朗普一度啟用《國際緊急經(jīng)濟權利法》宣布國家進入國際緊急狀態(tài)。不過近期（特別是特朗普執(zhí)政期間）美國國會開始采取立法方式限制總統(tǒng)相關權利，比如在對俄羅斯的制裁中就通過立法防止總統(tǒng)解除制裁措施。

圖3 ?美國金融制裁運作機制

來源：第一財經(jīng)研究院整理

美國財政部下設的外國資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）是金融制裁的主要執(zhí)行管理者。OFAC并不實時監(jiān)控交易，而是責令參與金融交易的機構(gòu)去履行相關的義務。如果一家機構(gòu)發(fā)現(xiàn)交易違反金融制裁的規(guī)定，必須凍結(jié)交易，或者是直接拒絕交易執(zhí)行，并在之后機構(gòu)限時向OFAC匯報情況。除了金融機構(gòu)自我匯報，還有相關的審查來確保機構(gòu)執(zhí)行了相關規(guī)定。如果OFAC發(fā)現(xiàn)機構(gòu)未履行職責，就將進行調(diào)查，責令機構(gòu)解釋，對于違反規(guī)定的事件，OFAC能采取包括發(fā)送警示函、進行民事罰款，甚至追究刑事責任等措施。

金融機構(gòu)一方面是OFAC的具體監(jiān)管對象，另一方面負責實施凍結(jié)被制裁國在美國的資產(chǎn)、限制或禁止美國銀行與被制裁國銀行之間的金融業(yè)務往來等具體制裁措施。

二、美國金融制裁的特點

1、清單體系

美國金融制裁方面的一大特色是根據(jù)制裁名目、特定國家和嚴重程度構(gòu)建的清單體系。主要包括“特別指定國民和人員的封鎖清單”（SDN List）、行業(yè)制裁識別清單（主要針對俄羅斯個人、企業(yè)或?qū)嶓w的制裁名單）、海外逃避制裁者清單（被制裁方其行為還沒有嚴重到需納入SDN清單的實體）、巴勒斯坦立法會非SDN清單、伊朗制裁法非SDN清單、外國金融機構(gòu)第561條款清單等。

其中由美國財政部、國務卿、司法部協(xié)商擬定“特別指定國民和人員的封鎖清單”（SDN List）列舉著那些資產(chǎn)被限制的機構(gòu)。這些機構(gòu)往往是被制裁國家擁有或控制、或?qū)嶋H上被控制的機構(gòu)，而另一些機構(gòu)則不是與國家相關，而涉及恐怖組織、販毒組織、洗錢等。SDN List被視為是金融制裁針對性最強的清單，包括超一萬個自然人、法人、組織、國家或者任何形式的實體。

2、長臂管轄權

域外管轄權是指一國法律對境外的當事人或行為發(fā)生法律效力，我們常用“長臂管轄（權）”指代美國法律或法院的域外管轄權。2001年9月，時任美國總統(tǒng)布什發(fā)布了行政命令給予財政部域外管轄權，成為了美國金融制裁的重要法律基礎，主要包括兩個含義：美國有關法律明確規(guī)定對境外當事人或行為具有法律效力；美國法院根據(jù)相關法律或判例，對外國被告（非居民）所主張的法院管轄。

美國域外管轄權主要引用的是國際法中的“國籍原則”和“效果原則”。美國認為基于“國籍原則”，任何國外公司，只要有美國資本參與并受美國公民控制，就被認為仍然保留美國國籍，美國可以對其進行管轄；基于“效果原則”，外國行為者有影響美國公民的意圖就應該受美國管轄，不管這些意圖是否已實施，也不管其行動是否產(chǎn)生了對美國公民的實際影響。

域外管轄權的認定標準是“最低限度聯(lián)系”和“合理性審查”?！白畹拖薅嚷?lián)系”要求被告與轄區(qū)存在某種最低聯(lián)系，境外行為在轄區(qū)產(chǎn)生直接可預見的效果。“合理性審查”在于衡量長臂管轄的合理性，重點關注轄區(qū)訴訟對境外被告造成的負擔。這兩個標準的定義并不明確，所以美國實際上有著自由裁量權。

3、二級制裁

美國財政部基于美國實體和非美國實體將制裁區(qū)分為一級制裁（Primary Sanctions）和二級制裁（Secondary Sanctions）。一級制裁針對美國人士（US Person），包括：美國公民和有美國永久居住權的外國公民（無論其身在何方）；位于美國境內(nèi)的個人或?qū)嶓w（含其境外分支機構(gòu)、代理人和代表處等）；美國公司（含其境外分支機構(gòu)）；受以上實體所有或控制的實體（如美國公司在境外設立的實體等）。其他美國的”財“（如美國金融系統(tǒng)）和”物“（如美國原產(chǎn)的貨物和技術）都可以用美國人士聯(lián)系在一起。二級制裁針對非美國人士，主要限制非美國金融機構(gòu)與被制裁者在美國境外進行金融交易或者向其提供金融服務，并對違反此項禁止性規(guī)定的非美國金融機構(gòu)實行制裁。

如果說一級制裁是美國自身針對被制裁者的行動，那么二級制裁更像是強行將世界分為兩個陣營，迫使所有的國家、國際組織、機構(gòu)和個人在美國和被制裁者間做出選擇。從金融制裁角度來看，二級制裁的目標是全面破壞制裁目標的金融體系功能。

正是由于這個原因，所以在實行二級制裁的時候，美國會更多考慮自身與被制裁者的實力對比。只有足夠懸殊的實力對比才能迫使第三方做出顯而易見“正確”的選擇，避免二級制裁過度傷害自身利益。

目前，二級制裁目前主要涉及針對伊朗的金融制裁，但其適用范圍在未來可能擴大。美國政府會針對制裁對象列明是否適用二級制裁，SDN List也會特別注明。對于違反二級制裁的非美國金融機構(gòu)，處罰措施主要包括：將有關外國金融機構(gòu)列入黑名單，予以罰款；直接禁止有關外國金融機構(gòu)通過美國銀行及其海外分支機構(gòu)辦理業(yè)務、開立或維持美國賬戶）、進行清算，或?qū)ι鲜鲂袨?、賬戶余額，以及可經(jīng)賬戶辦理的交易體量等添加限制性條件。

4、50%原則

“50%原則”又被稱為“株連原則”。OFAC 于2014年8月公布的《關于資產(chǎn)和資產(chǎn)利益被凍結(jié)人員所持有實體的調(diào)整指南》中首次引入了“50%規(guī)則”，規(guī)定即使交易對象并未被列入制裁清單，只要該交易對象超過50%以上的股權或控制權為制裁清單內(nèi)實體直接或間接控制，與該交易對象的交易視同于制裁清單內(nèi)實體進行。

如果集團內(nèi)的某一個實體A從事了違反美國二級制裁的交易，則該實體繼承人（如果A 是自然人）、母公司和子公司，以及與該實體同被相同的第三人擁有或控制，且故意參加了上述交易的企業(yè)，都可能受到制裁。

控制權的引入避免了通過多層持股逃避“50%規(guī)則”的可能，比如A公司持有B公司50%股權，同時持有C公司10%股權，但同時B公司持有C公司40%股權，如果A公司被納入制裁清單，則C公司也將被納入。如果一家公司違反了美國制裁的規(guī)定，OFAC可以穿透至所有關聯(lián)公司，并根據(jù)在實際交易中所起的作用來進行判斷如何擔責。

5、國內(nèi)法大于國際法

美國金融制裁雖然以《聯(lián)合國憲章》作為名義法律支撐，但其實施卻很多時候會與國際法產(chǎn)生沖突。在法律優(yōu)先權問題上各國規(guī)定不盡相同，有的采用國際條約優(yōu)先原則（荷蘭、希臘等），有的采用后法優(yōu)先于前法原則（美國、墨西哥、阿根廷等），一般既然簽訂了國際條約就理應遵守締約內(nèi)容，也就是當國內(nèi)法與國際法相沖突時，已簽訂的國際法應優(yōu)先適用，但事實上美國執(zhí)行的是國內(nèi)法大于國際法。

比如從國際法上來看，美國金融制裁中的域外管轄就缺乏依據(jù)。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》，安理會有權對破壞國際和平安全的國家或行為體實施制裁，而單邊制裁引用的是國內(nèi)法，是本國國家主權的體現(xiàn)，不具備域外效力，違反國際法的國家主權平等原則和不干涉內(nèi)政原則。另外，聯(lián)合國安理會決議的履行監(jiān)督權從未下放給成員國，各種制裁都有監(jiān)督委員會來監(jiān)督履行，并有權對違反制裁措施采取行動。聯(lián)合國對成員國執(zhí)行決議的權利進行了嚴格限制，從未允許任何一國針對非制裁名單內(nèi)的企業(yè)直接采取措施。安理會決議對各國的要求僅限于“保證本國國民和在本國境內(nèi)”履行決議，義務限定在“屬地原則”和“屬人原則”范疇內(nèi)，但美國擴展了這兩個范疇。美國《愛國者法案》賦予了司法部門或財政部門出具行政傳票和實施制裁的權利，若銀行拒絕配合行政傳票，財政部長或總檢察長可切斷銀行與美國金融系統(tǒng)的所有業(yè)務往來。事實上違反了《海牙取證公約》。美國對委內(nèi)瑞拉的制裁（詳見案例分析部分）也被質(zhì)疑違反了《美洲國家組織憲章》。

雖然美國事實上實行國內(nèi)法大于國際法，但在大部分案例中卻難以抓到美國違規(guī)的把柄。美國制裁的對象是他國企業(yè)，但實施的過程中主要通過規(guī)制本國企業(yè)的行為對其造成間接影響，這也正是美國強大金融實力的體現(xiàn)。

6、難以推翻

美國金融制裁的受制裁方?jīng)]有有效的申訴及進行國際法律救濟的渠道和機制。美國制定法（不包括憲法）幾乎未提供任何OFAC行政復議的程序性保證，目的是保證OFAC裁量權在最大程度上不受限制。

美國《行政程序法》規(guī)定，只有當OFAC的指定“任意、反復無常、濫用自由裁量權或者其他不合法的情形”時，美國法院才有可能推翻OFAC的行政決定。這意味著只要OFAC的行政行為基于確實證據(jù)做出且具有合理性，那么即使不完美，法院也必須予以維持。這事實上是“疑罪從有”的原則，而當涉及外交政策和國家安全時，法院會更加順從OFAC的決定。聯(lián)邦法規(guī)沒有規(guī)定OFAC在做出行政復議時必須說明理由，也未要求披露涉密信息。

7、制裁持續(xù)時間長

美國國會通過《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟權力法案》的目標是限制1917年《敵國貿(mào)易法》（TWEA）中授予總統(tǒng)的緊急狀態(tài)權限，試圖將緊急狀態(tài)由“長期”措施變?yōu)椤芭R時性”措施。但從實際上來看，該法案頒布以來幾乎一半的制裁直到目前依舊生效，包括其最早的是由卡特總統(tǒng)宣布的針對伊朗的制裁。

圖4 ?美國制裁一覽（截至2019年）

來源：美國財政部

三、 美國金融制裁的案例分析

以下我們列舉了三個案例來說明美國經(jīng)濟制裁，特別是金融制裁的特點。這些案例發(fā)生在過去十年內(nèi)，制裁對象不僅包括不同體量的國家，也包括金融機構(gòu)，制裁目標不同，結(jié)果也不盡相同，從中可以反映出美國制裁的一些主要特征。

1.委內(nèi)瑞拉

2017年8月15日，特朗普簽署行政命令宣布對委內(nèi)瑞拉廣泛的經(jīng)濟制裁。名義上制裁針對的是委內(nèi)瑞拉的人權問題，實際上美國真正的目標是致力于推動委內(nèi)瑞拉的政權更迭。美國2019年1月更新了對委內(nèi)瑞拉的制裁措施，之后宣布支持“過渡總統(tǒng)”胡安·瓜伊多（Juan Guaido），這進一步說明了其制裁行動的真正目的。

2017年的制裁禁止美國實體或個人與委政府及國有石油公司進行債權和資產(chǎn)交易，禁止向委政府支付紅利。另外，委內(nèi)瑞拉政府還被禁止從美國金融市場融資，其他金融機構(gòu)由于擔心可能的進一步制裁也紛紛遠離委內(nèi)瑞拉政府。雖然制裁針對的是政府，但實際上委內(nèi)瑞拉整個國家都為此付出了巨大的代價。

制裁導致委內(nèi)瑞拉公眾的健康水平大幅下降（人均卡路里攝入減少）和疾病和死亡率飆升（死亡率2018年較2017年上升了31%，2018年藥品短缺比例達到了85%）。委內(nèi)瑞拉因為制裁出現(xiàn)的經(jīng)濟衰退和惡性通脹導致大量勞動力外流，而經(jīng)濟惡化及外部融資市場的徹底關閉讓政府幾乎不可能執(zhí)行經(jīng)濟穩(wěn)定政策。

圖5 ?委內(nèi)瑞拉原油產(chǎn)量因制裁大幅下降（千桶/日）

來源：Mark Weisbrot 2019

雖然美國制對委內(nèi)瑞拉的制裁被指違反《美洲國家組織憲章》，一些專家也認為制裁違反了《聯(lián)合國憲章》和《國際人權法》，但這并沒有阻止美國的行動。在美國2019年對委內(nèi)瑞拉展開新一輪制裁行動后，委內(nèi)瑞拉退出了美洲國家組織。

2. 俄羅斯

2014 年3 月，克里米亞地區(qū)宣布獨立，隨后并入俄羅斯。作為回應，時任美國總統(tǒng)奧巴馬通過行政命令開始對烏克蘭和俄羅斯實行一系列的金融制裁。制裁力度隨著時間的推進逐步加大，一開始制裁僅凍結(jié)普京政府核心成員在美資產(chǎn)，后來制裁范圍擴大至俄羅斯/烏克蘭金融機構(gòu)、能源和軍工部門等實體部門。具體措施包括：凍結(jié)相關人員的資產(chǎn)；禁止對俄/烏出口軍事技術裝備；禁止向俄/烏能源工業(yè)提供特種技術設備，并對俄/烏的金屬采礦、工程等行業(yè)采取制裁措施；封閉俄羅斯/烏克蘭企業(yè)和金融機構(gòu)進入美國金融市場的通道等。此后，美歐對俄/烏金融制裁的名單不斷擴充，制裁措施以切斷被制裁個人、公司、銀行與美國金融機構(gòu)的資金聯(lián)系為主。

2016年3月，白宮鑒于“俄羅斯的行為依然在對美國國家安全和外交政策構(gòu)成非同尋常的、重大的威脅”，將對俄制裁措施有效期延長一年。美國制裁對俄羅斯經(jīng)濟和金融市場造成嚴重的影響，主要包括以下方面：

·經(jīng)濟萎縮：俄羅斯GDP增速在2014年降低至0.7%，2015年萎縮3.7%。

·資本外流：俄羅斯私人資本凈流出在2013年為610億美元，在2014年達到了1520億美元。

·通脹上行：通脹水平從2013年的6.8%上升到2015年的15.5%。

·公共財政狀況惡化：預算赤字占GDP比重從2013年的0.9%上升到2015年的3.2%。

·外匯儲備下降：從2014年初的近5000億美元下降到了2015年底的3680億美元。

·貧困人口比例上升：2015年貧困人口上升了310萬至1920萬，占總?cè)丝诘?3.4%。

3. 中國昆侖銀行

美國對中國昆侖銀行的制裁行動則涉及美國對伊朗的二級制裁。昆侖銀行曾是中國與伊朗開展能源合作和經(jīng)貿(mào)往來的重要橋梁，為中伊企業(yè)提供國際結(jié)算、外匯交易、跨境擔保和融資等金融服務，擁有“伊路通”國際業(yè)務產(chǎn)品。

2012年7月31日，美國對中國昆侖銀行實施制裁，原因是該行向超過6家伊朗銀行提供數(shù)億美元的金融服務。由于制裁關閉了美元結(jié)算通道，導致該行只能使用人民幣和歐元進行結(jié)匯，其外匯、國際匯款和融資業(yè)務均無法正常運營。之后中國外交部聲明此次制裁嚴重違反國際法準則，但昆侖銀行并未對美國的制裁進行上訴，國內(nèi)的其他銀行開始不接受昆侖銀行的轉(zhuǎn)匯，原因是擔心因業(yè)務往來而被列入制裁名單。2012年和2013年中國對伊朗進出口總額較制裁前分別下滑19%和13%。

2018年8月，昆侖銀行停止與伊朗的歐元結(jié)算。同年10月，昆侖銀行暫停接受伊朗的人民幣支付結(jié)匯，對伊資金通道徹底關閉，2018年11月正是美國對伊朗施加新一輪制裁的最后期限。

2018 年12月，昆侖銀行正式恢復對伊朗業(yè)務，恢復的業(yè)務嚴格遵守了美國制裁規(guī)定，僅恢復了人民幣結(jié)匯業(yè)務，業(yè)務范圍也僅限于人道主義和非制裁領域的商品和服務交易，不包括違反美國新一輪制裁條例的任何交易。2019年6月，昆侖銀行在伊朗設立了分支機構(gòu)，進一步開展業(yè)務。

四、 美國金融制裁的影響、效果和趨勢

從金融市場來看，美國金融制裁從根本上改變了全球金融監(jiān)管環(huán)境，系統(tǒng)性的提高了金融機構(gòu)參與可疑交易的成本。鑒于美元的全球核心貨幣地位，金融機構(gòu)違反相關規(guī)定意味著金額巨大的罰款，業(yè)務損失以及信譽損傷，可以說美國的金融制裁一定程度上徹底改變了全球金融機構(gòu)的行為模式。

表1 ?2010年至2019年因違反美國制裁規(guī)定被罰款超1億美元的金融機構(gòu)

來源：第一財經(jīng)研究院整理

美國金融制裁也面臨國內(nèi)分歧和盟國分歧加大的問題。從國內(nèi)來看，分歧的焦點主要針對特朗普本人。2017年國會通過了方案以干預美國總統(tǒng)選舉為由制裁俄羅斯，并以絕對優(yōu)勢通過法案來限制總統(tǒng)解除制裁的權利。另外，國會還對OFAC將一些俄羅斯寡頭相關的公司從SDN List中移除表達了強烈不滿。

美國與盟國，特別是歐盟在金融制裁上的分歧則集中在二級制裁及域外管轄權問題上。歐盟由于沒有統(tǒng)一的軍隊但經(jīng)濟實力強大，也將經(jīng)濟制裁作為達到外交目的的重要手段。但歐盟經(jīng)濟制裁主要以《歐盟限制措施(制裁)實施和評估指南》和《關于限制措施(制裁)實施的基本原則》為基準，規(guī)定了歐盟限制措施僅適用與歐盟存在聯(lián)系的情況，不能通過具有域外管轄權的違反國際法的法律文件，并譴責第三國域外適用的立法，這與美國的二級制裁立場有著理念上的分歧。

歐盟1996年11月通過《關于應對第三國法案域外適用的保護條例》(《阻斷條例》)，指出美國的《古巴自由民主團結(jié)法案》侵犯了歐盟成員國對個人與實體的經(jīng)濟活動進行管理的管轄權，并做出“禁止遵守”、“不承認判決”、“追回權利”、“報告義務”等措施。雖然來自盟國的行動會對美國相關制裁執(zhí)行造成很大的影響，但歐盟這種阻擊美國的行動往往缺乏持續(xù)性。

2010年到2016年間，歐盟開始配合對伊朗制裁中的二級制裁的執(zhí)行，默認美國對歐盟各大銀行進行制裁、施以巨額罰款。2018年8月6日，歐盟恢復了《阻斷條例》的效力，旨在保護歐盟個人和實體免受美國的制裁。歐盟在面對美國金融制裁的問題上除了原則立場外，也因為利益一直在不同的政策立場間搖擺。歐盟一方面不想與美國翻臉，另一方面希望擁有更多的金融自主權，增強歐元在國際貿(mào)易中的地位。因為歐盟和美國在金融制裁方面撲朔迷離的關系，很多金融機構(gòu)需要去滿足歐美兩套負面交易對手清單。

美國前財政部長雅各布·盧(Jacob Lew)和美國國務院前制裁政策官員、哥倫比亞大學能源制裁專家理查德·內(nèi)菲夫（Richard Nephew）撰文指出，對于美國而言，制裁是一把雙刃劍。如今，美國之所以能事事如愿很大程度上是因為沒有其他貨幣可以替代美元，也沒有像美國這樣有吸引力的出口市場。但是如果華盛頓繼續(xù)強迫其他國家執(zhí)行它們認為既非法又不明智的政策，那么在未來20到30年，他們很可能會從美國的經(jīng)濟和金融體系中退出。

從制裁結(jié)果看，美國雖然有能力在全球范圍內(nèi)推動金融制裁，但其成效卻不總是符合預期，美國自己的評估也指出，制裁與希望達到的目標間往往只是具有相關性卻沒有因果關系。制裁雖然能給目標造成沉重打擊，但并不總是能達到根本的目的，比如對阿富汗的制裁雖重創(chuàng)了該國經(jīng)濟但卻沒有將塔利班趕出阿富汗。由于制裁的目的是讓對手做出改變，一旦被制裁方改變的成本過高，制裁就難以達到效果。對特定對象，美國執(zhí)行金融制裁更多考慮其相對效用，而非目標導向。如在烏克蘭問題上制裁俄羅斯，美歐聯(lián)盟可能都不奢望通過制裁來真正解決問題，只是相對其他行動，制裁的成本更低，在一些時候，制裁不是達成目的的手段，而只是一種譴責方式。

我們認為，美國制裁，包括金融制裁有以下幾種發(fā)展趨勢：

·將制裁作為一系列行動的組成部分：將制裁、軍事行動以及有利條件提出相結(jié)合，即胡蘿卜加大棒的政策組合，比如美國對于利比亞的行動。

·設定更為明確和實際的目標：如政權更迭，比如美國對古巴的制裁就以讓卡斯特羅家族下臺為目的。

·推出更有彈性的制裁方案：讓被制裁者相信他們的行動會對制裁措施造成影響。比如奧巴馬政府在2012年以緬甸進行重大政治改革為由放松了制裁，并在2016年解除了制裁，之后由于該國對羅興亞族的政策重新啟動制裁。

·針對特定目標發(fā)展盟友：比如美國、沙特和海灣合作委員會(the Gulf Cooperation Council)各成員國組成的“打擊恐怖主義融資中心”（TFTC）。

五、中國可能面對的美國金融制裁風險

1. 美國對中國實施金融制裁的工具箱

鑒于當前全球金融現(xiàn)狀，中國還難以完全抵御美國金融制裁。目前中美正在逐漸走向越來越全面的對抗，美國有很大可能對中國動用金融制裁的工具。美國針對中國金融制裁的工具包括限制特定機構(gòu)接入全球美元清算體系，或是限制資金流入中國。

前者包括限制被制裁的中國金融機構(gòu)進行美元結(jié)算，或者是限制金融機構(gòu)與被制裁非金融實體和個人進行業(yè)務往來。如上文所述，全球美元清算體系主要包括Fedwire(聯(lián)邦儲備通信系統(tǒng))、CHIPS(紐約清算所同業(yè)支付清算系統(tǒng))和SWIFT（環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會）。雖然SWIFT是一個非官方的協(xié)會組織，設立的初衷是成為一個不受任何政治影響和政府干預的機構(gòu)，難以說是被美國完全控制（美國對SWIFT有重要的影響力），但鑒于SWIFT只是國際收付電文系統(tǒng)，仍需要依靠Fedwire和CHIPS，所以即便是相關被制裁金融機構(gòu)能繼續(xù)接入SWIFT，也難以實現(xiàn)美元清算。對于金融機構(gòu)而言，一旦被限制美元結(jié)算，將可能蒙受巨大的業(yè)務損失。如果中國大量甚至是全部金融機構(gòu)都被列入制裁名單，會對中國經(jīng)濟造成巨大傷害。

限制資金流入中國的手段則包括：將中國公司從美國交易所摘牌；限制政府養(yǎng)老基金投資中國市場；限制中國股票/債券進入相關指數(shù)；下調(diào)中國企業(yè)信用評級；限制對中國的直接投資。

2. 關于美國對中國的金融制裁行動的判斷

根據(jù)當前中美關系以及兩國經(jīng)濟體量與國際關聯(lián)，我們對美國可能對中國展開的金融制裁行動主要判斷如下：

·短期看，對中國實行全面金融制裁的可能性較小，特別是針對中國采取二級制裁措施。

制裁能力主要考驗的是雙方的實力對比，往往需要制裁發(fā)起方占據(jù)絕對優(yōu)勢才能確保制裁行動不會陷入兩敗俱傷的局面，特別是使用二級制裁措施是強迫所有第三方在雙方間做出選擇。鑒于中國目前的經(jīng)濟體量以及與各國緊密的經(jīng)貿(mào)關系，發(fā)動針對中國的全面制裁，甚至是使用二級制裁措施對于美國而言過于瘋狂。完全切斷世界第二大經(jīng)濟體與第一大貿(mào)易體的美元結(jié)算，意味著全球貿(mào)易與金融體系被顛覆，將引發(fā)一場金融風暴，重挫全球貿(mào)易和經(jīng)濟。

·短期來看，因為特定借口對有限的中國機構(gòu)、個人進行單點金融制裁是美國更可能的選擇。

針對特定借口對相關機構(gòu)個人進行金融制裁既可以實現(xiàn)美國的特定目標，保證對相關機構(gòu)和個人的震懾力，又能確保制裁措施的可實施性。

7月14日，特朗普簽署了《香港自治法案》，授權美國政府部門以金融制裁手段懲罰所謂“實施惡法、侵蝕香港自治的中國內(nèi)地與香港官員、鎮(zhèn)壓香港示威者的警察，以及與制裁對象進行業(yè)務往來的相關實體”?！断愀圩灾畏ò浮穼ν鈬鹑跈C構(gòu)的制裁措施中的關鍵兩條是“禁止美國擁有管轄權的、涉及該外國金融機構(gòu)的外匯交易”和“禁止該外國金融機構(gòu)與任何其他金融機構(gòu)之間的信用轉(zhuǎn)讓或支付，只要該轉(zhuǎn)讓或支付受美國管轄且涉及該外國金融機構(gòu)”。由于相關定義含糊不清，而從操作層面是美國國務卿負責列明被制裁機構(gòu)和個人，財政部負責出具仍與這些機構(gòu)和個人進行交易的金融機構(gòu)名單，這讓美國擁有了自由裁量空間來確定打擊的范圍。

對于中國而言，相關的風險并不僅僅來自于香港問題，包括新疆問題等都可能成為美國金融制裁的借口，而對象也不僅僅限于金融機構(gòu)。

美國還可能對涉及美國其他制裁行動的相關中國金融機構(gòu)采取力度更大的行動。2018年4月，美國就曾計劃對中國農(nóng)業(yè)銀行和中國建設銀行實施制裁，理由是與朝鮮有業(yè)務往來，但因忌憚其對全球金融市場的影響和中國可能施加的報復最終放棄。隨著中美關系的逐步惡化，未來中國可能會有規(guī)模遠大于昆侖銀行的金融機構(gòu)，甚至是大型系統(tǒng)性重要金融機構(gòu)被美國視為制裁目標，這點需要引起我們足夠的重視。

·美國可能出臺更多限制資金流入中國的措施。

對于美國而言，切斷資金流入中國是打擊范圍更廣但影響又可控的政策選擇。2020年6月，特朗普下令金融市場工作小組在兩個月內(nèi)就中資企業(yè)違反美國會計準則和披露規(guī)定問題，提出保護美國投資者的措施。金融市場工作小組由財務部部長擔任主席,成員包括美聯(lián)儲、美國證券交易委員會（SEC）、美國商品期貨委員會（CFTC）的相關負責人。

美國財長姆努欽在之后的記者會上表示，財政部將與金融市場工作小組研究包括資本管制在內(nèi)對策，以回應中國港區(qū)國安法。在被問到是否會限制美國資金流入香港，姆努欽指出將對此提出建議，同時稱金融市場工作小組將審視有關中國企業(yè)會計問題，制定詳細報告，在保障美國資本市場和回應北京行動之間取得平衡。

·從長期來看，美國對中國采取更為廣泛的金融制裁行動風險不容小覷。

從短期來看，美國在金融制裁方面對中國“小心翼翼”主要考慮是利害關系而非主觀上的不愿意。鑒于中美關系可能繼續(xù)惡化，一旦雙方固化不可調(diào)和的意識形態(tài)對立，針對中國的全面金融制裁（包括針對中央銀行采取行動）成為美國選擇的概率將上升。

六、政策建議

為了應對美國對中國實施金融制裁的長短期風險，中國應當從以下三個層面來應對。首先是認清雙方實力對比，保持對美多層面溝通和施加影響，其次是在全球范圍建立更廣泛的利益共同體，第三是強化內(nèi)部應對機制，深化金融改革與構(gòu)建完善的人民幣支付結(jié)算體系。

具體政策建議如下：

1.短期內(nèi)進一步加強對美溝通，將金融、貿(mào)易和技術通盤考量，短期內(nèi)積極管控中美關系的風險點，避免過度反應；中期在民主黨可能獲勝的背景下，重建雙方作為不同制度和意識形態(tài)的“競爭對手”的基本互信，在博弈和競爭的主流中，避免兩敗俱傷的對抗。

2.加強與其他國家的多邊合作，尤其需要加強與歐盟的合作。中國應該堅持多邊主義和全球化的立場，同時積極發(fā)展各種形式（不僅僅限于金融）的諸邊和雙邊關系，此舉既可以推動國際秩序朝向?qū)χ袊欣姆较虬l(fā)展，同時增加美國對中國實施金融制裁的成本和難度。歐盟與美國在金融制裁方面存在著重大的理念差異，有過反復的博弈，更有著自身的利益訴求，中國與歐盟加強相關合作能在幫助中國創(chuàng)造更為有利的外部環(huán)境。

3.支持獨立于美國管轄范圍外的全球金融基礎設施建設，特別是支付清算系統(tǒng)。出于多方面的原因，各國都在嘗試建立新的全球支付清算體系。2019年1月31日英國、法國和德國宣布建立“支持貿(mào)易往來工具”（INSTEX），新加坡也在積極嘗試運用區(qū)塊鏈技術建設新的國際收付清算系統(tǒng)。雖然這些嘗試目前收效甚微，但中國應當加強與這些嘗試的交流與合作，共同推動更多元化的全球金融市場體系建設。

4.加強與國際貨幣基金組織、國際清算銀行和世界銀行等機構(gòu)的溝通。這些機構(gòu)對于全球金融秩序中重要的力量，要強化這些機構(gòu)對于中國改革和制度的信心。

5.梳理并不斷更新美國金融制裁政策，涉及并在未來可能涉及的機構(gòu)和人員名單，并協(xié)助其妥善應對。一方面幫助這些機構(gòu)和個人盡可能避免被制裁，另一方面針對受美國金融制裁的機構(gòu)和個人給予差異化的政策，幫助這些機構(gòu)和個人減少損失的同時在更廣泛的層面消除對于美國金融制裁的恐懼心理，避免整體經(jīng)濟發(fā)展、金融穩(wěn)定和國家安全受到影響。

6.加快應對美國金融制裁的立法工作（可以參照歐盟的“阻斷條例”），推動中國金融制裁政策體系的建立，并盡可能爭取在全球范圍內(nèi)廣泛的支持。以法律形式明確不承認美國法律對于本國企業(yè)的適用性，并明確反擊措施可以給機構(gòu)和個人在面對美國金融制裁方面提供一定的緩沖。借鑒其他國家的經(jīng)驗，構(gòu)建中國自己的金融制裁政策框架。爭取其他國家對于相關法案、政策框架的支持，進一步保護相關機構(gòu)和個人的合法權益。

7.加快人民幣國際化進程，擴大全球性人民幣支付清算系統(tǒng)運用，推出跨境CBDC。深化金融市場改革，加快金融市場開放，引入更多國家的金融機構(gòu)在中國建立全球性微觀層面的利益共同體。在美元將長期走弱的大背景下，中國應下決心加快人民幣國際化進程，依托上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)和海南自貿(mào)港，推進跨境自由收付，擴大全球性人民幣支付清算系統(tǒng)CIPS的國際使用，并適時推出跨境使用的中國央行數(shù)字貨幣（CBDC）,構(gòu)建數(shù)字貨幣的全球新金融生態(tài)。

來源：第一財經(jīng)研究院

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